《決定》提出，要“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制”。專家指出，“能耗雙控制度有效推動(dòng)了我國(guó)能源利用效率的提升，顯著減緩了能源消費(fèi)尤其是化石能源消費(fèi)的增速。”但能耗雙控制度對(duì)使用清潔能源同樣進(jìn)行考核，這并不利于我國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，“企業(yè)在生產(chǎn)過程中無(wú)論是否使用清潔能源都會(huì)受用能約束，甚至有些地區(qū)還因此出現(xiàn)‘拉閘限產(chǎn)限電’，對(duì)企業(yè)的正常生產(chǎn)造成影響”。而碳排放雙控則能避免上述問題的產(chǎn)生。
我國(guó)向碳排放總量和強(qiáng)度雙控(以下簡(jiǎn)稱“碳排放雙控”)轉(zhuǎn)型的政策信號(hào)越來(lái)越強(qiáng)。
近3個(gè)月來(lái)，“節(jié)能降碳”“碳減排”等詞密集出現(xiàn)在中央部委的官方表態(tài)中。今年5月底，國(guó)務(wù)院印發(fā)《2024-2025年節(jié)能降碳行動(dòng)方案》，明確了我國(guó)節(jié)能降碳的短期目標(biāo)。7月21日發(fā)布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出，要“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制”。
《決定》正式發(fā)布后不到半個(gè)月的時(shí)間，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》(以下簡(jiǎn)稱《工作方案》)，明確了碳排放雙控制度體系構(gòu)建的“時(shí)間表”和“路線圖”。8月11日，《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)正式對(duì)外發(fā)布，這是中央層面首次對(duì)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)行系統(tǒng)部署。
記者注意到，《意見》中9次提到“碳排放”，并明確到2030年，重點(diǎn)領(lǐng)域綠色轉(zhuǎn)型取得積極進(jìn)展，綠色生產(chǎn)方式和生活方式基本形成，減污降碳協(xié)同能力顯著增強(qiáng)，主要資源利用效率進(jìn)一步提升，支持綠色發(fā)展的政策和標(biāo)準(zhǔn)體系更加完善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型取得顯著成效。
“最近，投資者和金融機(jī)構(gòu)對(duì)低碳技術(shù)和綠色項(xiàng)目的興趣明顯增加。”北京中創(chuàng)碳投科技有限公司(以下簡(jiǎn)稱“中創(chuàng)碳投”)咨詢事業(yè)群總監(jiān)郭澤深明顯感覺到，市場(chǎng)上已經(jīng)有了一些積極的反應(yīng)。在他看來(lái)，碳排放雙控是“雙碳”戰(zhàn)略決策的重要舉措之一，“有利于統(tǒng)籌我國(guó)能源轉(zhuǎn)型，地方上也可以騰出更多重大項(xiàng)目落地能耗指標(biāo)，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供更多用能空間”。
從能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型
向碳排放雙控轉(zhuǎn)型在我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行多年。
“十三五”時(shí)期，我國(guó)建立了能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控(即“能耗雙控”)制度，旨在通過降低能源消費(fèi)總量以及單位GDP(國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值)能源消費(fèi)，達(dá)到減少能源消耗的目的。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)顯示，2013年至2023年，我國(guó)以年均3.3%的能源消費(fèi)增速支撐了年均6.1%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，能耗強(qiáng)度累計(jì)下降26.1%，“成為全球能耗強(qiáng)度降低最快的國(guó)家之一”。
“能耗雙控制度有效推動(dòng)了我國(guó)能源利用效率的提升，顯著減緩了能源消費(fèi)尤其是化石能源消費(fèi)的增速。”郭澤深對(duì)中青報(bào)·中青網(wǎng)記者說(shuō)。但他也提出，能耗雙控制度對(duì)使用清潔能源同樣進(jìn)行考核，這并不利于我國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，“企業(yè)在生產(chǎn)過程中無(wú)論是否使用清潔能源都會(huì)受用能約束，甚至有些地區(qū)還因此出現(xiàn)‘拉閘限產(chǎn)限電’，對(duì)企業(yè)的正常生產(chǎn)造成影響”。
碳排放雙控則能避免上述問題的產(chǎn)生。清華四川能源互聯(lián)網(wǎng)研究院電力市場(chǎng)與碳市場(chǎng)研究所副所長(zhǎng)蔡元紀(jì)介紹，清潔能源在碳排放雙控制度中得到了“豁免”：使用清潔能源會(huì)產(chǎn)生能耗，但沒有碳排放，因此不被納入考核范圍。“這就相當(dāng)于給能耗雙控開口子，不再硬性約束能源消費(fèi)總量，開的這個(gè)口子也促進(jìn)了清潔能源的發(fā)展。”
同時(shí)，碳排放雙控的約束范圍也更廣。郭澤深表示，能耗雙控主要針對(duì)能源消費(fèi)活動(dòng)，而碳排放的來(lái)源更廣，很多非能源消費(fèi)活動(dòng)也會(huì)產(chǎn)生碳排放。比如制作水泥熟料時(shí)，有很大一部分碳排放來(lái)自石灰石煅燒過程中的化學(xué)反應(yīng)，如果只控能耗，無(wú)法對(duì)其碳排放情況進(jìn)行更全面的控制和管理。“因此，碳排放雙控手段更有助于實(shí)現(xiàn)‘雙碳’目標(biāo)。”
記者注意到，2022年，國(guó)家發(fā)展改革委等部門連發(fā)兩文，明確原料用能、新增可再生能源消費(fèi)不納入能源消費(fèi)總量控制。“‘十四五’期間，能耗雙控的相關(guān)政策規(guī)定正在逐步向碳排放雙控靠攏，也為后期向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型打下了基礎(chǔ)。”中國(guó)碳中和五十人論壇特邀研究員、北京電鏈科技有限公司雙碳事業(yè)部總監(jiān)鄭穎說(shuō)。
2023年7月，《關(guān)于推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》審議通過，提出“推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控”。從“逐步轉(zhuǎn)向”到《決定》中的“全面轉(zhuǎn)型”，在蔡元紀(jì)看來(lái)，上述變化一方面是因?yàn)?ldquo;十四五”規(guī)劃綱要確定的節(jié)能降碳約束性指標(biāo)完成情況不及預(yù)期;另一方面，過去一兩年，我國(guó)在碳排放領(lǐng)域的相關(guān)技術(shù)產(chǎn)業(yè)配套日趨成熟，使得碳排放雙控落地成為一種可能。
“我國(guó)在國(guó)際上承諾了‘3060’的‘雙碳’目標(biāo)。‘十五五’又是我國(guó)實(shí)現(xiàn)‘雙碳’目標(biāo)的關(guān)鍵窗口期，需要采取更直接、有效、全面的措施來(lái)控制碳排放。”郭澤深認(rèn)為，全面轉(zhuǎn)向碳排放雙控也給了外界一個(gè)明確政策信號(hào)：中央政府希望確保“雙碳”政策的一致性和長(zhǎng)期性，避免政策的頻繁變動(dòng)給企業(yè)和市場(chǎng)帶來(lái)不確定性。
推動(dòng)將碳排放指標(biāo)納入規(guī)劃
《工作方案》明確提出了“三步走時(shí)間表”：到2025年，碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系進(jìn)一步完善，一批行業(yè)企業(yè)碳排放核算相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品碳足跡標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)實(shí)施;“十五五”時(shí)期，實(shí)施以強(qiáng)度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達(dá)峰碳中和綜合評(píng)價(jià)考核制度，確保如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo);碳達(dá)峰后，實(shí)施以總量控制為主、強(qiáng)度控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳中和目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度。
“上述時(shí)間規(guī)劃與我國(guó)‘雙碳’目標(biāo)的戰(zhàn)略設(shè)定完全一致。”鄭穎認(rèn)為，“三步走時(shí)間表”是對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)的深入理解和前瞻性規(guī)劃。“2025年之前，需要把碳排放雙控的考核、管理基礎(chǔ)制度建設(shè)好;‘十五五’是我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的沖刺期和實(shí)現(xiàn)期，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與碳排放總量增長(zhǎng)脫鉤前，設(shè)置強(qiáng)度為主、總量為輔的考核方式，既能確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)，又能確保如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo);而在碳達(dá)峰后，核心是實(shí)現(xiàn)碳排放總量的穩(wěn)步下降，碳排放強(qiáng)度下降無(wú)法支撐實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，因此需轉(zhuǎn)向總量控制為主，直至實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。”
此外，《工作方案》還明確要將碳排放指標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃;“十五五”時(shí)期，將碳排放強(qiáng)度降低作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展約束性指標(biāo)，開展碳排放總量核算工作，不再將能耗強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)。
“這就意味著，各地要把精力聚焦到碳排放雙控的實(shí)施上。”鄭穎說(shuō)。但她也表示，雖然未來(lái)能耗強(qiáng)度不再是約束性指標(biāo)，但能耗強(qiáng)度的控制依然是整個(gè)碳排放考核管理體系中的重要內(nèi)容，“因?yàn)槟茉聪M(fèi)始終是我國(guó)碳排放的主要來(lái)源”。
其實(shí)，距離2021年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提到“碳排放雙控”已過去兩年多的時(shí)間，但記者在采訪中了解到，不少地方在推進(jìn)碳排放管理工作中遇到不少困難。“一方面，經(jīng)濟(jì)下行壓力下，地方政府對(duì)實(shí)施新政的優(yōu)先程度會(huì)存在疑慮;此外，政策層面還缺乏明確的考核機(jī)制和清晰的核查機(jī)制。”郭澤深說(shuō)，其所在公司在幫助地方搭建碳管理平臺(tái)時(shí)，經(jīng)常會(huì)遇到當(dāng)?shù)卣畞?lái)確認(rèn)政策依據(jù)，比如詢問地方的碳排放總量配額政策有沒有出臺(tái)。
“推動(dòng)碳排放雙控，需要較強(qiáng)的政策推動(dòng)。”蔡元紀(jì)提到，雖然已有一些省份在做碳排放雙控的嘗試，但當(dāng)國(guó)家層面沒有定調(diào)的文件推出時(shí)，地方探索的步伐肯定會(huì)相對(duì)謹(jǐn)慎。“推動(dòng)將碳排放指標(biāo)納入規(guī)劃，標(biāo)志著碳排放雙控指標(biāo)將成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要考量，也將成為各級(jí)政府完成工作評(píng)價(jià)的一個(gè)重要指標(biāo)。”
“怎么把碳排放算清楚”則是推動(dòng)碳排放雙控制度全面轉(zhuǎn)型要面臨的一個(gè)新問題。廈門大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)介紹，我國(guó)碳排放核算有三個(gè)測(cè)量的維度，一是自上而下，按照省級(jí)清單的宏觀核算，二是企業(yè)層面的核算，三是產(chǎn)品層面的核算。
郭澤深指出，我國(guó)的碳排放核算體系還存在標(biāo)準(zhǔn)邊界模糊、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足等問題，這不利于準(zhǔn)確評(píng)估和管理碳排放。“以產(chǎn)品碳足跡核算為例，目前，我國(guó)在本土化生命周期單元過程數(shù)據(jù)庫(kù)研發(fā)方面比較滯后，尚未形成得到國(guó)內(nèi)外廣泛認(rèn)可的碳足跡背景數(shù)據(jù)庫(kù)。”
“碳排放控制工作的前提是要做好基礎(chǔ)能力建設(shè)，即要做到‘心中有數(shù)’。”郭澤深建議，地方政府應(yīng)加強(qiáng)碳排放統(tǒng)計(jì)核算工作，夯實(shí)整體區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)品等多維度統(tǒng)計(jì)核算基礎(chǔ)，完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量，并逐步納入不容忽視的工業(yè)過程排放，做到碳排放數(shù)據(jù)的可信與可比。
剛剛發(fā)布的《意見》也多次提到“碳排放核算”?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)，要建立碳達(dá)峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)體系，制定企業(yè)碳排放和產(chǎn)品碳足跡核算、報(bào)告、核查等標(biāo)準(zhǔn);構(gòu)建碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查，探索開展項(xiàng)目碳排放評(píng)價(jià)，嚴(yán)把新上項(xiàng)目能耗和碳排放關(guān)。
其實(shí)，在建立碳核算體系方面，我國(guó)政策早有動(dòng)作。今年6月，生態(tài)環(huán)境部等十五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立碳足跡管理體系的實(shí)施方案》，提出到2027年，我國(guó)碳足跡管理體系初步建立。8月8日，國(guó)家發(fā)展改革委等三部門聯(lián)合發(fā)文，細(xì)化部署“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量體系建設(shè)工作，根據(jù)文件，我國(guó)在2024年要發(fā)布70項(xiàng)碳核算、碳足跡、碳減排等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，基本實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)全覆蓋。
平衡碳減排與發(fā)展
《工作方案》發(fā)布后，除了一些積極的市場(chǎng)反應(yīng)，郭澤深注意到，“碳排放雙控制度如何與其他制度有效銜接”成為業(yè)內(nèi)普遍關(guān)注的難點(diǎn)問題。“比如，怎樣理順碳排放雙控與全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)(以下簡(jiǎn)稱‘全國(guó)碳市場(chǎng)’)機(jī)制的關(guān)系，需要在實(shí)踐中不斷探索和完善。”
目前，全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋了我國(guó)40%左右的碳排放量，僅有電力行業(yè)被納入并承擔(dān)考核指標(biāo)。但據(jù)記者了解，我國(guó)正在積極籌劃全國(guó)碳市場(chǎng)擴(kuò)容，其中鋼鐵、水泥、鋁冶煉等重點(diǎn)排放行業(yè)或首當(dāng)其沖。而《工作方案》提到要完善重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域碳排放核算機(jī)制，其中就包括電力、鋼鐵、有色等。
“未來(lái)這些新被納入全國(guó)碳市場(chǎng)的行業(yè)或企業(yè)，可能要同時(shí)面臨碳排放雙控和碳市場(chǎng)兩種考核機(jī)制。”鄭穎表示，在制定碳排放雙控考核體系時(shí)，要做好與碳市場(chǎng)在機(jī)制上的銜接，和考核指標(biāo)上的溝通。“核心就是要避免出現(xiàn)一家企業(yè)同時(shí)面臨兩項(xiàng)碳排放考核的情況。”
其實(shí)，《工作方案》在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控作用部分，特別提到要完善全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制，逐步擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍，探索配額有償分配機(jī)制，提升報(bào)告與核查水平，推動(dòng)履約企業(yè)減少碳排放。
“碳市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的核心是碳配額夠不夠，是國(guó)家在硬性調(diào)節(jié)政策性供需。”蔡元紀(jì)指出，有了碳排放雙控之后，碳市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用將得到更充分的發(fā)揮，碳市場(chǎng)應(yīng)該是碳排放雙控制度體系中的關(guān)鍵一環(huán)。“除了懲罰考核機(jī)制，有了這樣一個(gè)外部碳配額交易市場(chǎng)，也能有效地敦促企業(yè)自主減排。”
而用好碳市場(chǎng)，其中的關(guān)鍵就是做好碳排放目標(biāo)的分配。《工作方案》明確提出建立地方碳排放目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度，合理分解碳排放雙控指標(biāo)。
林伯強(qiáng)對(duì)記者說(shuō)，能耗雙控的指標(biāo)分配搞了很長(zhǎng)時(shí)間，主要原因就是各地情況不同，不能“一刀切”。碳排放雙控也一樣，要結(jié)合各地的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分配。“全國(guó)會(huì)有一個(gè)總量，具體不同地區(qū)間如何分配，是中央和地方博弈的結(jié)果。”
“‘雙碳’是一項(xiàng)發(fā)展政策，在相關(guān)考核指標(biāo)的分解上，應(yīng)考慮各個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和資源稟賦差異。”鄭穎認(rèn)為，“平衡碳減排和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”有兩層含義：一是讓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)碳排放減下去，二是讓綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)。因此，在考核指標(biāo)的分配上，可以向西部等資源稟賦較好區(qū)域適當(dāng)傾斜，有助于承接數(shù)據(jù)中心等能耗增長(zhǎng)較快的新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和轉(zhuǎn)移。
數(shù)據(jù)中心是我國(guó)能源消耗增速較快的領(lǐng)域之一。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)部分先進(jìn)的國(guó)家數(shù)據(jù)中心綠電使用率已經(jīng)達(dá)到80%左右。國(guó)家發(fā)展改革委等部門近日印發(fā)的《數(shù)據(jù)中心綠色低碳發(fā)展專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃》提出，到2025年年底，全國(guó)數(shù)據(jù)中心布局更加合理，平均電能利用效率降至1.5以下，可再生能源利用率年均增長(zhǎng)10%，平均單位算力能效和碳效顯著提高。
“從國(guó)家發(fā)布的一系列促進(jìn)數(shù)據(jù)中心發(fā)展的政策來(lái)看，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)中心的綠色低碳發(fā)展尤為重要。”鄭穎提到，碳排放雙控政策的實(shí)施，或?qū)U(kuò)大西部地區(qū)承接數(shù)據(jù)中心發(fā)展和轉(zhuǎn)移的優(yōu)勢(shì)，不僅為國(guó)家東數(shù)西算工程建設(shè)形成助推力，促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)中心的綠色發(fā)展目標(biāo)，并支撐全社會(huì)的低碳轉(zhuǎn)型。
中青報(bào)·中青網(wǎng)見習(xí)記者 賈驥業(yè) 記者 朱彩云 來(lái)源：中國(guó)青年報(bào)
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