“雙碳”周期，風(fēng)、光新能源以主力能源之姿急速前行，但與規(guī)模擴(kuò)張同行的是日益陡升的用地矛盾，土地風(fēng)險成為新能源投資商急需重視的考量因素之一。
多項目被“砍”
日前，安徽能源局通知調(diào)整2021年競配光伏項目建設(shè)規(guī)模，將此前的超3GW項目縮減為1.1GW，共砍掉17個項目2.2GW規(guī)模，而原因主要受水利、用地政策調(diào)整。
損失更為巨大的則是建成項目被拆。如曾轟動業(yè)內(nèi)的江蘇泗洪領(lǐng)跑者項目，官方通報項目已辦理了環(huán)評、土地、規(guī)劃等手續(xù)，但未依法依規(guī)辦理水行政許可手續(xù)，因項目占用天崗湖湖泊行洪通道而被要求部分拆除。截至今年7月，該領(lǐng)跑者項目已將行洪通道和岸線保護(hù)區(qū)內(nèi)違建光伏設(shè)施拆除完畢。
事實上，近兩年因用地用地而被拆除的項目案例還有多起。
影響甚廣的有焦崗湖光伏項目。在安徽省2021年焦崗湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項督察中發(fā)現(xiàn)，焦崗湖水域面積呈遞減趨勢，存在人進(jìn)湖退問題，除人造矮圩問題外，水域內(nèi)還建有光伏發(fā)電項目3475畝，其中毛集實驗區(qū)1675畝，潁上縣1800畝，大量光伏項目將焦崗湖水面進(jìn)行了人為分割，侵蝕了湖泊濕地，致使湖泊水域碎片化，降低了湖泊的自凈能力，被要求整改。
截至6月中旬，毛集實驗區(qū)內(nèi)中電光伏項目、金輝光伏項目已全部完成光伏板、橋架、樁柱和升壓站拆除任務(wù)，兩個項目拆除區(qū)域分別為1200畝、400畝。潁上縣焦崗湖聚安光伏項目拆除工程于今年上半年進(jìn)行招標(biāo)，將拆除238480塊光伏板組件、125萬米光伏電纜、5萬米高壓電纜、0.26萬米動力電纜以及52萬米支架、693個直流匯流箱拆、58個箱逆變平臺、升壓站等。
海南省臨高縣某企業(yè)光伏項目于2022年3月開始建設(shè)，今年5月被責(zé)令退還非法占用的5761.98平方米土地，并限期拆除在非法占用地上新建的建筑物和其他設(shè)施。
景縣疆能50兆瓦農(nóng)光互補(bǔ)項目，2022年開工月余便被指認(rèn)占用基本農(nóng)田。去年6月，該項目光伏設(shè)施拆除工程進(jìn)行招標(biāo)。
用地“收緊”
不難發(fā)現(xiàn)的是，在以上整改項目中，水上光伏項目可謂“重災(zāi)區(qū)”之一，特別是在最新水利部政策后，監(jiān)管將更加趨嚴(yán)。
2022年5月，水利部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》。意見指出，光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)。在湖泊周邊、水庫庫汊建設(shè)光伏、風(fēng)電項目的，要科學(xué)論證，嚴(yán)格管控，不得布設(shè)在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護(hù)需求的區(qū)域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設(shè)施安全，不得影響河勢穩(wěn)定和航運(yùn)安全。
盡管水利部強(qiáng)調(diào)對光伏、風(fēng)電項目建設(shè)不搞“一刀切”，對于湖泊管理范圍內(nèi)的周邊區(qū)域、水庫庫汊等水域岸線空間，各地可以此類項目對防洪和生態(tài)安全的實際影響進(jìn)行研究。但據(jù)業(yè)內(nèi)人士反饋，不影響泄洪和生態(tài)是很泛的，整體上政策是收緊狀態(tài)，甚至?xí)和！?br />
關(guān)于光伏項目用地、用林，政策依據(jù)包括國土資規(guī)〔2015〕5號文、林資發(fā)〔2015〕153號文以及國土資規(guī)〔2017〕8號文。
特別8號文是多年以來光伏發(fā)電項目用地管理的最核心政策依據(jù)。按照土地分類，耕地包括永久基本農(nóng)田和一般耕地。8號文禁止使用永久基本農(nóng)田，但未禁止一般耕地，允許使用非基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地進(jìn)行復(fù)合型光伏項目或扶貧項目建設(shè)，這也被認(rèn)定為為復(fù)合型光伏項目“松綁”，至此全國各地農(nóng)光互補(bǔ)項目“如火如荼”。
但值得重視的是，8號文已于2022年9月25日有效期屆滿。今年3月，自然資源部、國家林草局、國家能源局聯(lián)合印發(fā)最新光伏用地政策《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》(自然資辦發(fā)〔2023〕12號，以下簡稱“12號文”)。
在嚴(yán)守耕地紅線的國策下，12號文強(qiáng)調(diào)光伏方陣用地不得占用耕地，占用其他農(nóng)用地的，應(yīng)根據(jù)實際合理控制，節(jié)約集約用地，盡量避免對生態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。
對比8號文，12號文取消了農(nóng)光互補(bǔ)的光伏復(fù)合項目建設(shè)要求，但律師提醒，投資商仍須保持謹(jǐn)慎態(tài)度，雖規(guī)12號文規(guī)定光伏方陣用地不需按非農(nóng)建設(shè)用地審批，但同時亦明確光伏方陣用地不改變土地用途等要求，在光伏項目實際操作中仍應(yīng)關(guān)注土地利用現(xiàn)狀。
有媒體報道，12號文下發(fā)后，華南地區(qū)某市嚴(yán)審光伏電站項目是否占用耕地和永久基本農(nóng)田，甚至?xí)壕徚宿r(nóng)光互補(bǔ)項目審批，對新增光伏電站項目的審批更加謹(jǐn)慎。
而國土“二調(diào)”向“三調(diào)”的轉(zhuǎn)換更是加大了部分項目的土地合規(guī)性風(fēng)險。今年4月15日，自然資源部發(fā)布《關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報批地類認(rèn)定的通知》，標(biāo)志著“三調(diào)”成果正式啟用。但在“三調(diào)”中，部分“二調(diào)”中的可利用土地變成了耕地甚至基本農(nóng)田。業(yè)內(nèi)人士透露，部分風(fēng)光大基地也受此影響面臨變動。
此外，業(yè)內(nèi)須關(guān)注的重大變動還有“三調(diào)”的地類認(rèn)定細(xì)則中，并無“宜林地”這一地類，林地數(shù)據(jù)與“三調(diào)”數(shù)據(jù)對接融合后，林地數(shù)據(jù)中也將不再有“宜林地”的概念。這也導(dǎo)致153號文將面臨著適用性問題，此前的宜林地最終被劃入非林地還是林地中的其他地類存在較大不確定性。
對于因政策調(diào)整帶來的項目合規(guī)性風(fēng)險，律師也提醒新能源企業(yè)一方面應(yīng)審慎按照“三調(diào)”后最新的用地性質(zhì)要求開展項目投資建設(shè)，另一方面也應(yīng)梳理存量項目的各類合規(guī)手續(xù)批文，依法保護(hù)自身合理的“信賴?yán)?rdquo;。
在國土“二調(diào)”向“三調(diào)”轉(zhuǎn)換過程中會發(fā)生因土地性質(zhì)、規(guī)劃條件等多種因素變化而產(chǎn)生的用地合規(guī)性問題。新能源企業(yè)一方面應(yīng)審慎按照“三調(diào)”后最新的用地性質(zhì)要求開展項目投資建設(shè)，另一方面也應(yīng)梳理存量項目的各類合規(guī)手續(xù)批文，依法保護(hù)自身合理的“信賴?yán)?rdquo;。
15省最新用地政策如下：
1.江蘇
發(fā)布時間：9月25日
政策文件：關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理的通知
主要內(nèi)容：
文件指出，禁止占用永久基本農(nóng)田、I級保護(hù)林地、河道、湖泊、水庫，要避讓自然保護(hù)地和重要濕地，在湖泊周邊、水庫庫汊建設(shè)光伏發(fā)電項目的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過科學(xué)論證。
明確強(qiáng)調(diào)光伏方陣用地不得占用耕地，光伏方陣用地不得改變地表形態(tài)，以第三次全國國土調(diào)查及后續(xù)開展的年度國土變更調(diào)查成果為底版，作為單獨(dú)圖層作出標(biāo)注，依法依規(guī)進(jìn)行管理，實行用地備案，不需按非農(nóng)建設(shè)用地審批。
要規(guī)范復(fù)合利用標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜采用復(fù)合利用模式。占用耕地以外農(nóng)用地建設(shè)光伏發(fā)電項目的，光伏組件下邊緣最低點離種植土壤高度不低于2.5米，立柱行間距不少于8米，采用柔性支架的行間距不小于3.5米，確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不低于同地區(qū)平均水平的80%。
涉及林地的，應(yīng)使用覆蓋度低于50%的灌木林地，光伏組件下邊緣最低點應(yīng)高于灌木高度1米以上，施工期間應(yīng)辦理臨時使用林地手續(xù)。水面光伏項目應(yīng)開展對漁業(yè)生產(chǎn)影響的專題論證，確保滿足光伏板下養(yǎng)殖品種正常生長光照要求，養(yǎng)殖產(chǎn)量不低于同地區(qū)正常情況平均水平的80%。
發(fā)布時間：2023年5月12日
政策文件：關(guān)于加強(qiáng)用地服務(wù)保障支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通知(征求意見稿)
主要內(nèi)容：
文件鼓勵光伏發(fā)電項目因地制宜，通過采用“農(nóng)光互補(bǔ)”“林光互補(bǔ)”和“漁光互補(bǔ)”等復(fù)合用地模式，具體要求為：
1、農(nóng)光互補(bǔ)模式：占用農(nóng)用地建設(shè)光伏發(fā)電項目的，光伏板要求前板離地面高度不低于2.5米，光伏陣列前后排柱間距不少于8米。露地種植“農(nóng)光互補(bǔ)”模式，光伏立柱的列間距不小于4米，行間距不小于8米，光伏板下邊緣距離種植土壤的高度不小于2.5米，光伏板的鋪設(shè)覆蓋率應(yīng)滿足光伏板下種植作物正常生長光照要求，或采用補(bǔ)光方式滿足，確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不低于同地區(qū)平均水平的80%。
2、林光互補(bǔ)模式：可使用年降水量400毫米以下區(qū)域的灌木林地以及其他區(qū)域覆蓋度低于50%的灌木林地，光伏支架最低點應(yīng)高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向應(yīng)合理設(shè)置凈間距。
3、漁光互補(bǔ)模式：光谷陣列安裝在水面上的，組件最低點應(yīng)高于最高水位0.6米。外塘漁業(yè)養(yǎng)殖“漁光互補(bǔ)”模式，光伏立柱的列間距應(yīng)不小于4米，行間距不小于8米，光伏板的下邊緣距離池塘常年水位高度不小于2米。光伏陣列占用生產(chǎn)通道時，組件最低點距離生產(chǎn)通道地面不低于2.5米。
需要注意的是，對于歷史遺留問題，在《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》(自然資辦發(fā)【2023】12號文)之前已按《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)【2017】8號文)辦理立項的動工或未動工項目可按批準(zhǔn)立項時用地預(yù)審和用地有關(guān)意見執(zhí)行；對于已經(jīng)通過用地預(yù)審但未立項的，則按照新規(guī)定執(zhí)行。
2.重慶
發(fā)布時間：9月22日
政策文件：重慶市林業(yè)局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范光伏和風(fēng)電項目建設(shè)使用林地管理的通知(征求意見稿)
主要內(nèi)容：
光伏項目選址應(yīng)當(dāng)避讓生態(tài)保護(hù)紅線、歷史文化保護(hù)線、特殊自然景觀價值和文化標(biāo)識區(qū)域、天然林地等；涉及自然保護(hù)地的，還應(yīng)當(dāng)符合自然保護(hù)地相關(guān)法規(guī)和政策要求。新建、擴(kuò)建光伏發(fā)電項目，一律不得占用Ⅰ級保護(hù)林地。光伏方陣用地涉及使用林地的，須采用林光互補(bǔ)模式，可使用覆蓋度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破壞原有植被，不得將喬木林地、竹林地等采伐改造為灌木林地后架設(shè)光伏板。
光伏支架最低點應(yīng)高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向應(yīng)合理設(shè)置凈間距，具體由各地結(jié)合實地確定，并采取有效水土保持措施，確保灌木覆蓋度等生長狀態(tài)不低于林光互補(bǔ)前水平。
3.陜西
發(fā)布時間：9月1日
政策文件：關(guān)于加強(qiáng)用地服務(wù)保障支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通知
主要內(nèi)容：
新建、擴(kuò)建光伏發(fā)電項目，一律不得占用永久基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、基本草原、I級保護(hù)林地、河道、湖泊、水庫。項目選址應(yīng)當(dāng)避讓耕地、生態(tài)保護(hù)紅線、歷史文化保護(hù)線、特殊自然景觀價值和文化標(biāo)識區(qū)域等；涉及自然保護(hù)地的，還應(yīng)當(dāng)符合自然保護(hù)地相關(guān)法規(guī)和政策要求。對列入國家、省重大項目清單的光伏項目，用地計劃由省級直接核銷。
涉及使用園地的：光伏支架最低點應(yīng)高于地面2.5米以上，樁基東西間距不小于4.5米，樁基南北間距不小于8米，保障大中型農(nóng)機(jī)可以進(jìn)場作業(yè)。
對涉及使用林地的：須采用林光互補(bǔ)模式，可使用年降水量400毫米以下區(qū)域的人工灌木林地以及其他區(qū)域覆蓋度低于50%的人工灌木林地，不得采伐林木、割灌及破壞原有植被，不得將喬木林地、竹林地等采伐改造為灌木林地后架設(shè)光伏板。無論施工階段還是后續(xù)運(yùn)營階段，一律不能破壞植被和地表。光伏支架最低點應(yīng)高于地面2.5米以上，同時滿足最低點應(yīng)高于灌木高度1米以上。并設(shè)置合理凈間距，采取水土保障措施，確保光照能覆蓋到地表植被，灌木覆蓋率等生長狀態(tài)不低于林光互補(bǔ)前水平。
對涉及使用草地的：不得改變草地性質(zhì)，不得裸露地表、硬化或作其他用途，光伏支架最低點應(yīng)高于地面2米以上，樁基間距應(yīng)大于4米，光伏板陣列凈間距應(yīng)大于6.5米。施工期間應(yīng)辦理臨時使用林地、草地手續(xù)，明確管護(hù)責(zé)任，林業(yè)部門應(yīng)對提交的恢復(fù)林業(yè)、草地生產(chǎn)條件和恢復(fù)植被方案的可行性進(jìn)行評估。項目服務(wù)期滿后用地企業(yè)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)林地、草地原狀，確保不改變林地、草地性質(zhì)。
發(fā)布時間：8月31日
政策文件：關(guān)于加強(qiáng)光伏發(fā)電項目用地支持保障的補(bǔ)充通知
主要內(nèi)容：
《通知》明確，《自然資源部辦公廳國家林業(yè)和草原局辦公室國家能源局綜合司關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》(自然資辦發(fā)〔2023〕12號)施行之前已按照《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)〔2017〕8號)規(guī)定批準(zhǔn)立項的光伏發(fā)電項目(包括動工和未動工建設(shè))，可按批準(zhǔn)立項時用地預(yù)審和用地有關(guān)意見執(zhí)行，不得擴(kuò)大項目用地面積和占用耕地林地草地面積，嚴(yán)禁耕地拋荒、撂荒；已經(jīng)通過用地預(yù)審或地方明確用地意見、但項目未立項的，按自然資辦發(fā)〔2023〕12號規(guī)定要求執(zhí)行。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)零星分布的已有光伏設(shè)施，按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行管理，嚴(yán)禁擴(kuò)大現(xiàn)有規(guī)模與范圍，項目到期后由建設(shè)單位負(fù)責(zé)做好生態(tài)修復(fù)。
4.廣西
發(fā)布時間：8月31日
政策文件：關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知
主要內(nèi)容：
一、規(guī)范農(nóng)光互補(bǔ)模式的光伏方陣用地
農(nóng)光互補(bǔ)模式的光伏方陣涉及使用農(nóng)用地(包含園地、林地、草地、坑塘水面等非耕地)的，除樁基用地外，用地不得改變地表形態(tài)、破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、改變農(nóng)用地用途(含種植、養(yǎng)殖)。
各類農(nóng)光互補(bǔ)項目的光伏組件最低點應(yīng)高于地面2.5米，每行光伏組件南北方向凈間距應(yīng)大于1米。光伏方陣用地涉及使用林地的，可使用覆蓋度低于50%的非天然起源灌木林地(不得使用油茶造林地)，光伏組件最低點應(yīng)高于灌木，高差大于1米。光伏方陣用地涉及使用草地的，光伏組件最低點應(yīng)高于草本植物，高差大于1米。光伏方陣涉及使用坑塘水面的，光伏組件最低點應(yīng)高于水面3米。
5.貴州
發(fā)布時間：2023年8月17日
政策文件：貴州省光伏發(fā)電項目用地管理辦法(試行)
主要內(nèi)容：
光伏發(fā)電項目選址應(yīng)符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求，應(yīng)當(dāng)避讓耕地、生態(tài)保護(hù)紅線、歷史文化保護(hù)線、特殊自然景觀價值和文化標(biāo)識區(qū)域、天然林地等；涉及自然保護(hù)地的，還應(yīng)符合自然保護(hù)地相關(guān)法規(guī)和政策要求。新建、改擴(kuò)建光伏發(fā)電項目，一律不得占用永久基本農(nóng)田、基本草原、Ⅰ級保護(hù)林地及國家法律法規(guī)明確禁止開發(fā)建設(shè)活動的其他區(qū)域。
光伏方陣用地涉及使用林地的，須采用“林光互補(bǔ)”模式，可使用覆蓋度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破壞原有植被，不得將喬木林地、竹林地等采伐改造為灌木林地后架設(shè)光伏板；光伏支架最低點應(yīng)高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向應(yīng)合理設(shè)置凈間距，并采取有效水土保持措施，確保灌木覆蓋度等生長狀態(tài)不低于林光互補(bǔ)前水平。
光伏方陣按規(guī)定使用灌木林地的，施工期間應(yīng)辦理臨時使用林地手續(xù)，運(yùn)營期間相關(guān)方簽訂協(xié)議。項目服務(wù)期滿后應(yīng)當(dāng)恢復(fù)林地原狀，縣級林業(yè)主管部門應(yīng)對恢復(fù)情況及時組織驗收，對驗收不合格的提出恢復(fù)整改措施，會同縣級能源主管部門責(zé)令用地單位整改，所需相關(guān)費(fèi)用由用地單位承擔(dān)。
光伏方陣用地涉及占用基本草原外草原的，縣級林草主管部門應(yīng)科學(xué)評估本地草原資源與生態(tài)狀況，合理確定項目的適建區(qū)域、建設(shè)模式與建設(shè)要求，鼓勵采取“草光互補(bǔ)”等復(fù)合模式，光伏支架最低點應(yīng)高于地面1.8米，合理設(shè)計光伏板凈間距，降低對草地生態(tài)影響。
6.山西
發(fā)布時間：2023年7月10日
政策文件：以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)規(guī)范開展建設(shè)項目使用林地草地審核審批工作的通知
主要內(nèi)容：
光伏電站禁止使用基本草原、亞高山草甸，光伏方陣選址應(yīng)避讓具有涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、改善生態(tài)、增加生物多樣性等功能的重要牧草地、重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)旅游區(qū)、草原自然公園內(nèi)的草地。
符合使用林地草地條件的，光伏方陣用地應(yīng)采取復(fù)合利用模式。由項目建設(shè)單位向縣級林草行政主管部門提出用地申請并提交《生態(tài)修復(fù)方案》，縣級林草行政主管部門對項目建設(shè)的生態(tài)影響情況及《生態(tài)修復(fù)方案》可行性進(jìn)行評估并出具明確意見。
光伏電站配套設(shè)施用地須辦理永久使用林地、草地審批手續(xù)。“林光、草光互補(bǔ)”的建設(shè)要求、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管措施由市級林草行政主管部門會同能源部門在符合法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程前提下，結(jié)合本地區(qū)實際制定，避免項目建設(shè)對生態(tài)安全造成影響。
發(fā)布時間：2023年4月26日
政策文件：山西省關(guān)于規(guī)范光伏復(fù)合項目用地管理的通知(征求意見稿)
主要內(nèi)容：
光伏項目建設(shè)要求，光伏方陣用地不得占用耕地，占用其他農(nóng)用地的，應(yīng)根據(jù)實際合理控制，節(jié)約集約用地，盡量避免對生態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響；占用耕地、永久基本農(nóng)田以外的其他農(nóng)用地建設(shè)光伏復(fù)合項目的，光伏組件最低沿離地面高度原則上不低于2.5米、高于灌木林最高點1米。
光伏板陣列樁基間距應(yīng)滿足大中型農(nóng)機(jī)進(jìn)場作業(yè)和農(nóng)作物生長的光照、空間需求。農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)要方面，鼓勵各類光伏復(fù)合項目種植經(jīng)濟(jì)作物，建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)，支持農(nóng)產(chǎn)品深加工，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)品附加值，開展水土保持，配合植樹造林，提升土地綜合利用效益。不得種植經(jīng)濟(jì)價值相對較低的作物，光伏復(fù)合項目農(nóng)業(yè)年收益不得低于當(dāng)?shù)赝愅恋刈畹褪找妫崿F(xiàn)糧食安全、生態(tài)保護(hù)、農(nóng)民利益和企業(yè)效益共贏。
發(fā)布時間：2023年1月10日
政策文件：山西省“十四五”自然資源保護(hù)和利用規(guī)劃的通知
主要內(nèi)容：
完善土地立體開發(fā)和復(fù)合利用。建立健全土地兼容復(fù)合利用和地上地下空間立體開發(fā)政策，完善建設(shè)用地使用權(quán)分層管理、統(tǒng)籌開發(fā)利用制度，構(gòu)建地下空間利用管理制度體系，促進(jìn)地下空間開發(fā)。研究出臺“農(nóng)光互補(bǔ)”“林光互補(bǔ)”用地政策，推動土地資源與光能資源合理開發(fā)利用，保障風(fēng)電、光伏發(fā)電等新能源用地需求。
發(fā)布時間：2022年6月7日
政策文件：山西省關(guān)于規(guī)范光伏發(fā)電項目用地有關(guān)問題的通知
主要內(nèi)容：
(一)光伏發(fā)電項目基本用地政策。光伏發(fā)電站項目(除光伏扶貧及光伏復(fù)合項目外)用地使用第三次全國國土調(diào)查確定為未利用地的，光伏方陣可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，用地允許以租賃等方式取得；使用農(nóng)用地的，所有用地均應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。
(二)光伏復(fù)合項目用地政策。采用“農(nóng)光互補(bǔ)”“林光互補(bǔ)”等模式建設(shè)的光伏復(fù)合項目，符合本地區(qū)建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的，利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式；變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路桿塔等基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理。
(三)采用“農(nóng)光互補(bǔ)”模式使用永久基本農(nóng)田以外的耕地建設(shè)光伏復(fù)合項目的，需縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門出具不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意見；符合“林光互補(bǔ)”要求占用林地建設(shè)光伏復(fù)合項目的，需縣級林草部門出具不影響生態(tài)安全的意見后實施。光伏發(fā)電站項目用地中按農(nóng)用地、未利用地管理的，除樁基用地外，不得硬化地面、破壞耕作層，否則，應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，未辦理審批手續(xù)的，縣級自然資源主管部門按違法用地嚴(yán)肅查處。
(四)光伏方陣用地按農(nóng)用地、未利用地管理的項目退出時，用地單位應(yīng)恢復(fù)土地原狀，未按規(guī)定恢復(fù)原狀的，應(yīng)責(zé)令整改糾正，確保農(nóng)用地面積質(zhì)量、未利用地可利用水平不低于原有狀況。
7.內(nèi)蒙古
發(fā)布時間：2023年6月5日
政策文件：支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理實施細(xì)則
主要內(nèi)容：
采用“林光互補(bǔ)”或“草光互補(bǔ)”的光伏方陣用地，由當(dāng)?shù)亓植莶块T出具光伏發(fā)電項目屬于“林光互補(bǔ)”或“草光互補(bǔ)”的認(rèn)定意見。對不改變土地用途，按原地類認(rèn)定的，允許與土地權(quán)利人以租賃等方式取得。雙方簽訂補(bǔ)償及租賃協(xié)議，報旗縣級自然資源、林草主管部門備案。
光伏方陣用地可使用年降水量400毫米以下區(qū)域的灌木林地以及其他區(qū)域覆蓋度低于50%的灌木林地。
用林要求。光伏方陣用地不得采伐林木、割灌及破壞原有植被，不得將喬木林地等采伐改造為灌木林地后架設(shè)光伏板；光伏板支架最低點應(yīng)高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向應(yīng)合理設(shè)置凈間距，并采取有效水土保持措施，確保灌木覆蓋度等生長狀態(tài)不低于“林光互補(bǔ)”前水平。光伏方陣按規(guī)定使用林地的，項目備案告知書中應(yīng)明確要求必須采用“林光互補(bǔ)”模式建設(shè)，施工期間應(yīng)辦理臨時使用林地手續(xù)。
用草要求。光伏方陣用地采用“草光互補(bǔ)”模式的，不得破壞草原土壤結(jié)構(gòu)或原生植被。光伏板支架最低點不得低于1米，合理設(shè)計光伏板凈間距，降低對草地生態(tài)影響。
用地要求。光伏發(fā)電項目配套設(shè)施用地，按建設(shè)用地進(jìn)行管理，依法依規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。其中，涉及占用耕地的，按規(guī)定落實占補(bǔ)平衡。符合光伏用地標(biāo)準(zhǔn)，位于方陣內(nèi)部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農(nóng)村道路用地管理，涉及占用耕地的，按規(guī)定落實進(jìn)出平衡。其他道路按建設(shè)用地管理。
發(fā)布時間：2023年10月21日
政策：關(guān)于深化土地綜合整治促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見
主要內(nèi)容：
擴(kuò)大國有建設(shè)用地有償使用范圍。健全長期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)等工業(yè)用地市場供應(yīng)體系。對風(fēng)電光伏發(fā)電新能源項目、煤炭和油氣等能源項目、輸變電工程項目用地全面推行有償方式供應(yīng)國有建設(shè)用地使用權(quán)。
發(fā)揮好未利用地資源優(yōu)勢。充分抓住新能源發(fā)展機(jī)遇，發(fā)揮我區(qū)未利用地資源豐富的優(yōu)勢，鼓勵國家和自治區(qū)大型風(fēng)電光伏發(fā)電項目使用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，對不改變地表形態(tài)的用地部分可按原地類認(rèn)定；推進(jìn)“上風(fēng)下光”等新能源項目復(fù)合用地方式；推動以租賃或入股的方式用地，保障地方或集體經(jīng)濟(jì)組織獲得長期、可持續(xù)的土地收益。
發(fā)布時間：2022年10月13日
政策：阿拉善盟深化土地綜合整治促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作方案
主要內(nèi)容：
方案要求，落實產(chǎn)業(yè)用地政策，對風(fēng)電光伏發(fā)電等新能源項目用地、煤炭和油氣等能源項目用地及輸變電工程項目用地全面推行有償方式供應(yīng)國有建設(shè)用地使用權(quán)。光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得。根據(jù)投融資體制改革要求，對能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃?xì)夤?yīng)、供熱設(shè)施等可以使用劃撥土地的項目，除可按劃撥方式供應(yīng)土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應(yīng)土地，支持各旗人民政府以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設(shè)。支持各旗人民政府執(zhí)行產(chǎn)業(yè)用地政策多種方式供地，落實新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地支持政策。
提升低效用地價值。鼓勵大型風(fēng)電光伏發(fā)電項目使用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，推進(jìn)“上風(fēng)下光”等新能源項目復(fù)合用地，提高土地利用效率。
8.河北
發(fā)布時間：/
政策文件：關(guān)于征求《轉(zhuǎn)發(fā)《自然資源部辦公廳國家林業(yè)和草原局辦公室國家能源局綜合司關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》的通知》意見的函
主要內(nèi)容：
合理設(shè)置光伏方陣間距。光優(yōu)方陣用地涉及使用林地的光伏板南北向問距應(yīng)充分考慮地理位置、坡度、坡向等因素，結(jié)合每個項目具體情況進(jìn)行論證，光優(yōu)支架最低點應(yīng)高于灌木高度1米以上，原則上要求光優(yōu)支架最低點高于地面3米，樁基列間距大于4米，行間距大于7米，確保光照能遭蓋到地表植被，并采取有效水土保持措施,確保灌木覆蓋度等生產(chǎn)狀態(tài)不低于林光互補(bǔ)前水平。
光代方陣用地涉及占用基本草原外草原的，須采取“革光互補(bǔ)”等復(fù)合模式，光優(yōu)支架最低點應(yīng)高于地面2.5米樁基列間距大于4米，行間距大于6.5米，保障草原生產(chǎn)經(jīng)營、森林草原防火和草原有害生物防治等大型機(jī)械作業(yè)需要，確保不實際壓占草原，不破壞原有植被，不改交地表形態(tài)。
9.安徽
發(fā)布時間：2023年1月12日
政策文件：關(guān)于省政協(xié)十二屆五次會議第0275號提案答復(fù)的函
主要內(nèi)容：
嚴(yán)守耕地、永久基本農(nóng)田保護(hù)線和生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格國土空間用途管制。在生態(tài)保護(hù)紅線補(bǔ)劃調(diào)整工作中，提前將國家重要能源基地和重大項目從生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域調(diào)出，對建設(shè)項目占用生態(tài)保護(hù)紅線確實難以避讓的，由省級人民政府出具不可避讓的論證意見，并采取相關(guān)修復(fù)措施，助推新能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。堅持“土地要素跟著項目走、項目跟著國土空間規(guī)劃走”的要求，分類安排用地計劃指標(biāo)。
對納入國家重大項目清單和納入省政府重大項目清單的單獨(dú)選址的光伏產(chǎn)業(yè)項目，所需計劃指標(biāo)在省政府用地審批時直接配置；對未納入重點保障的光伏產(chǎn)業(yè)項目用地，指導(dǎo)各地要優(yōu)先使用存量土地，確需使用新增用地計劃指標(biāo)的，與各地處置存量土地掛鉤，保障用地需求。
10.寧夏
發(fā)布時間：2022年9月7日
政策：關(guān)于做好沙漠戈壁荒漠光伏等新能源產(chǎn)業(yè)用地保障工作的通知
主要內(nèi)容：
鼓勵利用沙漠、戈壁、荒漠建設(shè)光伏風(fēng)電項目。鼓勵優(yōu)先使用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地或工礦廢棄地建設(shè)光伏、風(fēng)電項目，科學(xué)合理使用荒漠化草地。光伏發(fā)電項目使用沙漠等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，按原地類認(rèn)定，不辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。一般光伏發(fā)電項目占用農(nóng)用地的，所有用地按建設(shè)用地管理。
光伏復(fù)合項目、鄉(xiāng)村振興專項安排的光伏發(fā)電項目確需使用農(nóng)用地的，變電站、運(yùn)行管理中心等依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，按建設(shè)用地管理；場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；光伏方陣占用一般農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變用地性質(zhì)，不辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。
11.云南
發(fā)布時間：2022年8月31日
政策：云南省產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引(2022年版)
主要內(nèi)容：
對符合我省光伏復(fù)合項目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的項目，架設(shè)在25度以上耕地(水田除外)或其他農(nóng)用地上的光伏方陣用地，滿足光伏組件最低沿高于地面2.5米、高于最高水位0.6米，樁基間列間距大于4米，行間距大于6.5米的架設(shè)要求，在不破壞耕地耕作層及農(nóng)用地生產(chǎn)條件和不改變原用地性質(zhì)的條件下，允許以租賃等方式使用；除樁基用地外，嚴(yán)禁硬化地面、破壞耕作層，嚴(yán)禁拋荒、捲荒。采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理。變電站、運(yùn)行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)等其他設(shè)施用地按建設(shè)用地管理。
光伏發(fā)電項目用地中按農(nóng)用地、未利用地管理的，除樁基用地外，場內(nèi)道路等功能分區(qū)用地不得硬化地面、破壞耕作層，否則，應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，未辦理審批手續(xù)的，按違法用地依法查處。對于布設(shè)后未能并網(wǎng)發(fā)電的光伏方陣，由項目所在地能源主管部門清理。光伏方陣用地按農(nóng)用地、未利用地管理的項目退出時，未按規(guī)定恢復(fù)原狀的，由項目所在地能源主管部門責(zé)令整改到位。
12.新疆
發(fā)布時間：2022年6月29日
政策：關(guān)于建立新能源開發(fā)管理工作機(jī)制的通知
主要內(nèi)容：
規(guī)范復(fù)合項目用地管理。優(yōu)先利用沙地、裸土地、裸巖石礫地、鹽堿地等國有未利用地，合理利用農(nóng)用地，不占用生態(tài)保護(hù)紅線、耕地、基本草原、Ⅰ級林地、園地。對于不形成實際壓占土地、不改變地表形態(tài)，不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)光互補(bǔ)，牧光互補(bǔ)等項目，允許不改變土地原有用途和性質(zhì)，以“復(fù)合用地”方式使用(詳見附件)。簡化風(fēng)電場(風(fēng)機(jī)點位)用地預(yù)審及變更審批手續(xù)，提升審批效率。
實施用地用林用草聯(lián)審機(jī)制。對于符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求、納入新能源建設(shè)清單的項目，及時開展新能源項目土地、林地、草地現(xiàn)場踏勘，實行用地手續(xù)并行辦理，提升用地用林用草審批效率。項目用地供應(yīng)及建設(shè)情況應(yīng)及時在土地市場動態(tài)監(jiān)管平臺填報，依法依規(guī)辦理不動產(chǎn)登記。
13.河南
發(fā)布時間：2022年5月25日
政策：關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制落實耕地"進(jìn)出平衡”的實施意見
主要內(nèi)容：
鼓勵引導(dǎo)光伏、風(fēng)電項目建設(shè)利用荒山荒坡等未利用地，可以使用不穩(wěn)定耕地，不占或少占穩(wěn)定耕地，嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田。占用耕地的，應(yīng)嚴(yán)格落實耕地占補(bǔ)平衡，按照有關(guān)規(guī)定辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。強(qiáng)化對光伏、風(fēng)力發(fā)電項目的監(jiān)管，發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)優(yōu)化項目發(fā)展布局，嚴(yán)格履行核準(zhǔn)備案程序﹔自然資源部門負(fù)責(zé)項目土地綜合利用監(jiān)管，對于未經(jīng)批準(zhǔn)擅自建設(shè)或違規(guī)使用土地的一律從嚴(yán)查處。
對于光伏發(fā)電項目，使用未利用地的，光伏方陣用地部分可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，用地允許以租賃方式取得，雙方簽訂補(bǔ)償協(xié)議，報當(dāng)?shù)乜h級自然資源主管部門備案，其他用地部分應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)﹔使用農(nóng)用地的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。
14.天津
發(fā)布時間：2022年1月3日
政策文件：關(guān)于支持能源結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)劃用地管理意見的通知
主要內(nèi)容：
(一)光伏發(fā)電項目應(yīng)嚴(yán)格禁止在永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田儲備區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地、重要濕地、綠色屏障一級管控區(qū)、飲用水水源一級保護(hù)區(qū)、行洪供水河道水庫的水域岸線管理范圍等各類管控區(qū)域內(nèi)進(jìn)行選址布局。
(二)光伏發(fā)電項目的選址應(yīng)盡可能避讓天津市永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域，確實無法避讓的，應(yīng)按照市人大常委會《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域管理的決議》等相關(guān)規(guī)定，在確保功能不降低，性質(zhì)不改變，環(huán)境不破壞，面積不減少的前提下，組織專家進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響論證，履行相關(guān)程序。
(三)對光伏復(fù)合項目，光伏方陣架設(shè)在一般耕地或其他農(nóng)用地上的，光伏組件最低沿應(yīng)高于地面2.5米、應(yīng)高于最高水位0.6米；樁基間列間距應(yīng)大于4米，行間距應(yīng)大于6.5米；對使用一般耕地布設(shè)光伏方陣的情形，除樁基用地外，嚴(yán)禁硬化地面、破壞耕作層，嚴(yán)禁拋荒、撂荒，防止耕地“非農(nóng)化”，確保耕地不減少；對變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
(四)海上光伏項目符合國土空間規(guī)劃海洋功能區(qū)規(guī)劃管理要求的，原則支持在工礦通信用海區(qū)布置海上光伏發(fā)電項目。海上光伏發(fā)電項目需開展生態(tài)環(huán)境影響評價和海域使用論證，符合要求的，依法辦理海域使用權(quán)審批手續(xù)；需占用圍填海歷史遺留問題區(qū)域的需先行落實圍填海歷史遺留問題處置有關(guān)要求后，再行申請辦理相關(guān)用海手續(xù)。
(五)光伏電站建設(shè)占用林地的，必須依法辦理使用林地審批手續(xù)；光伏方陣只可使用年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度低于30％的灌木林地和年降雨量400毫米以下覆蓋度低于50％灌木林地。
(六)光伏發(fā)電項目需占用水利設(shè)施用地的，應(yīng)征求水利部門意見并依法辦理審批手續(xù)；利用溫室大棚建設(shè)光伏復(fù)合項目的，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
15.浙江
發(fā)布時間：2022年1月17日
政策文件：關(guān)于印發(fā)浙江省擴(kuò)大有效投資政策二十條的通知
主要內(nèi)容：
在不違反用地用海政策法規(guī)禁止性限制的條件下，允許在設(shè)施農(nóng)業(yè)上建設(shè)農(nóng)光互補(bǔ)、菌光互補(bǔ)項目；允許10萬立方米以下水庫水面建設(shè)漁光互補(bǔ)發(fā)電項目。
來源：北極星
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