秦海巖：分散式風電大規(guī)模落地亟需破除體制機制障礙

　　近幾年，為推進分散式風電的發(fā)展，國家不斷推出多項政策，地方政府也加快了規(guī)劃和資源儲備，我國的分散式風電發(fā)展明顯提速。河南蘭考、江蘇江陰等一批代表性項目成功開發(fā)，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟和社會效益，促使越來越多的企業(yè)加快業(yè)務布局，有望為風電產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造新一輪契機。但在政策落實和項目實施過程中，分散式風電尚需破除體制機制障礙，如此才能促進分散式風電的大規(guī)模落地生根。

　　分散式風電面臨良好發(fā)展契機

　　經(jīng)過政府部門和業(yè)界多年的共同努力，目前，無論從政策、資源稟賦來看，還是從技術管理、價格方面來看，加快大規(guī)模開發(fā)分散式風電的條件已經(jīng)基本具備，且前景廣闊。分散式風電在中東南部地區(qū)將成為集中式的重要補充，并且有望成為我國風電發(fā)展的主力軍。

　　從政策上看，自2010年以來，國家陸續(xù)出臺文件，不斷優(yōu)化分散式開發(fā)的全流程。2010年，國家能源局印發(fā)《分散式風電建設指導意見》，正式啟動了國家級示范項目的申報創(chuàng)建工作。2011年，國家能源局先后下發(fā)《關于分散式接入風電開發(fā)的通知》、《關于印發(fā)分散式接入風電項目開發(fā)建設指導意見的通知》，不僅明確了開發(fā)的主要思路，還對項目接入電壓等級和規(guī)模，選址、前期工作以及核準，接入系統(tǒng)技術要求與運行管理，工程建設和驗收等做出規(guī)定。2017年，國家能源局發(fā)布《關于加快推進分散式接入風電項目建設有關要求的通知》，提出要加快推動分散式風電開發(fā)，并對建設標準、規(guī)劃管理、建設速度、并網(wǎng)管理以及監(jiān)管等方面進一步規(guī)范。2018年，《分散式風電項目開發(fā)建設暫行管理辦法》進一步完善了分散式風電的管理流程和工作機制，明確了接入電壓等級、消納范圍、審批管理方式、金融支持方案等。由此，分散式風電開發(fā)在我國迅速升溫。

　　與集中式風電不同，在規(guī)劃上，除紅色預警地區(qū)暫緩外，分散式風電項目不受年度建設規(guī)模指標限制，地方政府積極響應，提前布局，加強資源儲備。截至2019年8月底，天津、河南、山西、河北、黑龍江、青海(北海州、黃南州、西寧)、廣西(柳州、南寧)、山東、廣東、安徽(滁州、貴池)、寧夏、內(nèi)蒙古、湖北、吉林、陜西、江蘇(揚州)、貴州等省(直轄市)和地區(qū)出臺了分散式風電相關的政策和規(guī)劃，引導產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。統(tǒng)計顯示，目前，全國已規(guī)劃和批準了超過300個分散式風電項目，規(guī)劃總裝機容量2000萬千瓦，僅河北和河南兩省就超過了1200萬千瓦，規(guī)劃周期覆蓋至2025年。

　　從資源稟賦來看，隨著技術的進步，低風速利用效率提升，開發(fā)范圍進一步拓寬。最新評估顯示，中東南部風速超過5米/秒、具有經(jīng)濟開發(fā)價值的風能資源達到10億千瓦，目前僅利用了不到11%，可供開發(fā)的空間廣闊。對比來看，我國分散式風電開發(fā)利用整體落后于國外風電大國。截至2018年，德國單位國土面積的風電裝機容量為166千瓦/平方公里，而我國的湖南、湖北、安徽等低風速重點區(qū)域的同一指標還不足20千瓦/平方公里，潛力有待挖掘。

　　技術層面，我國風電已形成完整的全產(chǎn)業(yè)鏈體系，絕大部分風電設備實現(xiàn)國產(chǎn)化，部分技術實現(xiàn)自主化。同時，依托持續(xù)創(chuàng)新，風輪直徑的加大、翼型效率的提升、控制策略的智能化、超高塔筒的應用以及微觀選址的精細化等，機組的發(fā)電效率和可靠性顯著提升，低風速風電機組技術日趨成熟，可以支持在中東南部等有消納潛力的地區(qū)進行分散式風電開發(fā)。

　　價格成本方面，相對于集中式風電項目，分散式風電在發(fā)展建設階段具有投資模式較小、建設周期較短、無消納之虞等特點;在生產(chǎn)經(jīng)營階段具有可靠性高、不受出力限制、運營成本低、經(jīng)濟效益穩(wěn)定等優(yōu)勢;從成本核算上看，分散式風電項目不需建設升壓站，但風電設備智能化可靠性要求更高，因此與集中式風電項目建設成本相當;自2021年1月1日開始，新核準的陸上風電項目全面實行平價上網(wǎng)，國家不再補貼。這意味著我國可再生能源將實現(xiàn)與火電同臺競技，實現(xiàn)平價上網(wǎng)。為支持分散式風電建設，國家鼓勵各省(區(qū)市)推動分散式風電參與分布式發(fā)電市場化交易試點，對不參與分布式發(fā)電市場化交易試點的分散式風電項目，可不參與競爭性配置，按有關管理和技術要求由地方政府能源主管部門核準建設。

　　體制機制是落地慢的主因

　　盡管發(fā)展良機難得，但分散式風電的規(guī)?；l(fā)展仍然推進緩慢。目前，分散式風電項目核準權(quán)下放給了地方政府主管部門。由于對新生事物認識不足，未能深刻認清發(fā)展分散式風電在改善當?shù)丨h(huán)境、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、推動經(jīng)濟發(fā)展等方面的積極意義，部分地方政府對分散式風電開發(fā)的積極性不高。分散式風電涉及土地、林業(yè)、電力、環(huán)保、水保等多個部門多項審批，在政策落實和項目開發(fā)建設中仍存在諸多問題，主要有以下幾點：

　　一是電網(wǎng)接入難。目前風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)從高成本制約大規(guī)模應用，轉(zhuǎn)變?yōu)閭鹘y(tǒng)電力體制機制不能適應高比例可再生能源發(fā)展。電網(wǎng)接入難已經(jīng)成為分散式風電規(guī)?；l(fā)展面臨的主要難題之一。這方面存在的主要問題包括辦理流程長，接入側(cè)細則不清晰，并網(wǎng)協(xié)調(diào)復雜，接網(wǎng)投入過高;電網(wǎng)接入點的最小負荷等信息難以獲取，增加了項目獲取和判斷難度，影響投資者決策。此前執(zhí)行的分散式風電接入電網(wǎng)標準不僅過分著眼于電網(wǎng)的安全性，造成很多非必要的成本投入，并且在實施中還存在各地執(zhí)行不統(tǒng)一的問題。

　　二是部分地區(qū)發(fā)展空間受限。土地、環(huán)保、林業(yè)等相關政策進一步嚴格。中東南部地區(qū)特別是經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)環(huán)境承受力弱，發(fā)展空間受限，特別是土地資源的限制。

　　三是批復時間長，手續(xù)繁雜。分散式風電項目核準之前一直執(zhí)行的是集中式風電項目的相關規(guī)定，申請過程中，土地、環(huán)保、水保等支持性文件一個都不能少，牽涉到多個政府主管部門，導致核準手續(xù)繁瑣、審批周期長，費用較高，抑制了企業(yè)參與的積極性。有業(yè)主反映，通常一個項目申請會超過一年，最多的要蓋200多個公章。

　　此外，建設中缺乏相關標準、融資難等問題，也有賴于體制機制上的變革來解決。

　　亟需破除體制機制障礙

　　發(fā)展好分散式風電，亟需各地在政策的基礎上出臺更具操作性的實施細則，掃清審批流程、電網(wǎng)接入、技術標準等環(huán)節(jié)存在的障礙，做好以下工作：

　　一是加大扶持力度。各地政府尤其是縣域?qū)用鎽敵浞终J識到分散式風電開發(fā)所能釋放的巨大經(jīng)濟、社會價值，圍繞產(chǎn)業(yè)所需，在簡化流程、完成相關評估程序提供優(yōu)惠政策等方面下功夫，為分散式風電營造良好的政策環(huán)境和市場環(huán)境。

　　二是做好規(guī)劃編制工作。地方相關部門要進行更精細的資源詳查，按照最新的技術水平進行技術可開發(fā)量評估，結(jié)合電網(wǎng)接入條件和負荷水平等，加快制定各自的分散式風電發(fā)展規(guī)劃。一方面，有利于企業(yè)提前做好開發(fā)決策;另一方面，也有利于配套電網(wǎng)的統(tǒng)籌與發(fā)展節(jié)奏的管理調(diào)控。目前，過半數(shù)的省份依然沒有公布相關規(guī)劃，包括湖南、浙江等重點地區(qū)。安徽、江蘇、廣西等省份也僅有少數(shù)幾個地級市公布發(fā)展規(guī)劃，缺乏通盤考慮。同時，地方各級能源主管部門要結(jié)合實際情況及時對規(guī)劃進行滾動修編，這一原則并未得到有效落實。此外，各級政府要協(xié)調(diào)部門之間審批環(huán)節(jié)的程序銜接，尤其是土地的使用審批工作。

　　此外還需完善管理流程，制定簡化細則。除了審批過程繁瑣，規(guī)劃修編周期長也嚴重制約著部分省份的分散式風電發(fā)展。對此，地方政府需要按照國家政策文件的規(guī)定，制定簡化流程的落地細則，使其更有操作性，積極探索試行項目核準承諾制，使項目核準由事前審批轉(zhuǎn)為事后監(jiān)管，政府職能從管項目向做服務轉(zhuǎn)變;建立“一站式”服務體系，并對同一縣域內(nèi)的項目進行打包核準。此外，各地有必要滾動修編分散式風電發(fā)展規(guī)劃，避免造成過多項目長期積壓。

　　三是優(yōu)化電網(wǎng)接入程序。各地應當嚴格依據(jù)國家政策的要求，因地制宜出臺分散式風電項目電網(wǎng)接入方案，在此基礎上，電網(wǎng)企業(yè)需充分挖掘現(xiàn)有的電網(wǎng)調(diào)控能力，簡化分散式風電項目并網(wǎng)申請程序，做好接入電網(wǎng)系統(tǒng)方案的制定和咨詢服務。同時，建議政府規(guī)劃部門與省市電網(wǎng)公司加強聯(lián)動，征求消納意見，在一定范圍內(nèi)公開各電網(wǎng)接入點的最小負荷信息。推進分散式風電靈活的上網(wǎng)方式，包括全額上網(wǎng)、自發(fā)自用、余電參與市場化交易等，提高風電項目的經(jīng)濟性，從而加速分散式風電的發(fā)展，推進電力系統(tǒng)變革的進程。

　　四是完善技術標準體系。當前，我國尚未形成完善的分散式風電技術標準體系，尤其是應用于園區(qū)、社區(qū)、港口等場景時，風電機組必須具有更高的安全性，需要采用特殊的技術標準和認證;電網(wǎng)企業(yè)執(zhí)行一些不合理的標準，并要求項目配套建設開關站、安裝SVG裝置等，造成很多不必要的投入。因此，政府主管部門、電網(wǎng)企業(yè)與科研單位應當加快對分散式風電的研究工作，完善設備、并網(wǎng)運行等方面的技術規(guī)范，針對其應用環(huán)境的特殊性，盡快發(fā)布風電機組的技術標準。同時，協(xié)調(diào)土地、環(huán)保、林業(yè)等，出臺相關的標準政策，規(guī)范風電的發(fā)展。

　　五是建立更廣泛的利益共同體。針對分散式風電項目開發(fā)面臨的融資難、征地更難等問題，應當構(gòu)建多元化的合作模式，通過土地入股、PPP模式等方式吸引各類企業(yè)、社會機構(gòu)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和個人等多種投資主體參與其中，解決單個開發(fā)主體資金實力不足的問題。并將項目開發(fā)與各地旅游開發(fā)、特色小鎮(zhèn)建設、民生改善工程、智慧社區(qū)等相結(jié)合，惠及當?shù)厣鐓^(qū)和居民，為構(gòu)建未來社區(qū)或城市形態(tài)提供清潔能源需求和安全支撐，帶動地方經(jīng)濟與社會發(fā)展。以一個5萬千瓦的分散式風場為例，縣政府所屬投資企業(yè)或者集體企業(yè)可以靈活地以土地、產(chǎn)業(yè)基金、扶貧基金等形式參與進來，再結(jié)合開發(fā)商在技術、資金、建設、運維等方面的優(yōu)勢，按股份比例分成，每年都可以形成非常可觀的收益。如果每年分紅2000萬元，就可以解決5000人的脫貧問題。

　　在此過程中，土地仍然是一個關鍵因素，目前部分省份對“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”的分散式風電項目接納程度偏低。為改變這個局面，無論是對類似于工業(yè)園區(qū)的建設用地，還是集體所有制土地，在符合政府規(guī)劃的前提下，都應該積極鼓勵滿足對應的分散式風電發(fā)展所需。

　　六是鼓勵市場化投資。鼓勵項目所在地政府建立分散式風電項目融資服務平臺;鼓勵銀行等金融機構(gòu)，積極為分散式風電項目提供金融服務，探索以項目售電收費權(quán)和項目資產(chǎn)為質(zhì)押的貸款機制。充分釋放支持分散式項目的政策紅利，引入多元化主體加入分散式項目投資，保障分散式項目落地。

　　七是加強對分散式風電開發(fā)建設運行全過程的監(jiān)管。地方政府、電網(wǎng)企業(yè)、開發(fā)商等更多站在各自角度追求自身利益最大化，未必與全行業(yè)的健康科學有序發(fā)展一致，有必要從國家層面加強對各主體行為的全程監(jiān)管。尤其是對專業(yè)性較強的電力項目簡政放權(quán)后更應同步加強監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時糾偏，確保相關政策規(guī)定落實執(zhí)行到位，促進分散式風電規(guī)范有序發(fā)展。

　　中東南部是我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，總能耗超過全國的一半，因而也是我國推進能源轉(zhuǎn)型的重點區(qū)域。大力發(fā)展分散式風電，可以加速這一進程，并帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，一舉多得。目前，分散式風電在我國已經(jīng)呈現(xiàn)出很好的發(fā)展勢頭，業(yè)界應當加快相關探索，革除體制機制弊端，強化技術與管理創(chuàng)新，使分散式風電成為推動地區(qū)能源轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級的新引擎。

　　本文刊載于2020年1期，作者系中國可再生能源學會風能專業(yè)委員會秘書長。